宅基地农户资格权内涵辨析及关键问题探讨
作者简介：岳永兵（1981-），男，中国自然资源经济研究院副研究员，主要从事土地经济与政策研究。
文章出处：原载于 《中国土地》2018年10期，此次发布作者有更新。
摘要：宅基地“三权分置”是夯实宅基地居住保障功能并逐步实现宅基地财产收益功能的有效途径。阐述了实践中对农户资格权的不同理解，在对比分析不同理解的基础上，对资格权内涵进行了初步界定。针对跟资格权有关的资格权拥有主体与认定单元、依附载体与管理模式、认定主体与取得方式、权能辨识与行使次数、权利让渡与表达方式、实现形式与实现范围六方面问题进行了讨论，并申明了观点。
关键词：宅基地；资格权；三权分置；农村土地制度
2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”。宅基地“三权分置”后，对于所有权和使用权相对较好理解，农户资格权由于是新提出的概念，其内涵和具体实现形式成为社会关注和讨论的焦点。
一、农户资格权设立的意义
（一）现行宅基地制度
现行的宅基地制度可以概括为：“集体所有、成员使用，一户一宅、面积法定，有偿无偿、集体自定，长期占有、限制流通，用途宽泛、功能多重”。宅基地主要以保障农民居住权利为主，在耕者有其田的同时，保证居者有其屋。随着经济社会的快速发展，宅基地财产收益功能逐渐显现，社会上关于赋予宅基地财产权能的呼声日渐增多。宅基地“三权分置”正是在这种背景下提出来的，在保障农民住有所居的前提下，进一步优化土地资源配置、增加农民财产性收入。
目前宅基地实行所有权和使用权分离，所有权归农民集体所有，使用权归使用权人所有。满足宅基地取得条件（资格）的农民集体成员才能取得宅基地使用权，形成宅基地“使用权主体必有资格权、资格权实现仅靠使用权[1]”的情况，宅基地也只能在本集体成员之间转让，以起到保障农民居住权利的目的。宅基地使用权取得包括初始取得（从所有权人取得）和二次取得（从使用权人取得）两种方式：初始取得主要是符合宅基地申请条件的集体成员，经申请批准后，由村集体分配获得宅基地使用权；二次取得是从其他宅基地使用权人手中取得宅基地使用权，包括继受和共同共有两种途径，继受是通过继承、赠与和买卖方式从其他使用权主体获得宅基地；共同共有则因夫妻关系缔结等家庭关系存在，作为新增家庭成员分享家庭已有宅基地使用权的权利。上述宅基地取得方式中，除了非本集体成员因继承房屋可以占用宅基地外，宅基地使用权取得人都必须是农民集体成员。也由此形成了宅基地所有权构成主体、取得资格主体和使用主体的身份一致性。
（二）宅基地“三权分置”的意义
宅基地“三权分置”是对现有宅基地制度的继承与发展，继承的是农民居住保障的核心作用，巩固其居住保障功能；发展的是用益物权的完善，健全收益权能。
一是为放活宅基地使用权创造条件。随着城镇化进程加快，每年有大量农民离开农村迁移到城市，农村出现大量空闲农房及宅基地，由于现行制度严格限制宅基地使用权流转，这些闲置的宅基地和农房无法有效盘活，影响了农民合法房屋财产权的实现。宅基地“三权分置”就是将宅基地取得资格演变为资格权，将宅基地取得资格与宅基地使用权进行分离，打破宅基地资格权和使用权必须重叠的现状，构建与国有土地上房屋相同的房地一体制度体系，在保障农民住有所居的前提下，为放活宅基地使用权创造条件，逐渐实现农民住房财产价值。
二是夯实宅基地居住保障功能。农村多元化住房保障制度尚未建立，宅基地发挥着住房保障功能。一方面，大量进城就业和生活的农民无法在城市取得住房，随时可能回乡居住。另一方面，农民人口基数较大，即使城镇化率不断提高，很长一段时期内农民仍旧是一个庞大的群体，需要宅基地来满足居住需求，当前阶段，宅基地作为大多数农民居住保障的基础地位并没有改变。宅基地“三权分置”后，资格权主要承担宅基地对农民居住保障功能，保障符合宅基地取得条件的农户都能顺利取得宅基地或通过联建等方式实现“户有所居”，这也是宅基地制度改革的底线。
三是为深化宅基地制度改革提供多元化政策选择。在尽量不触动已有制度格局的情况下，引入新制度因子，妥善处理宅基地保障功能和收益功能的兼容问题。一方面，回应地方之间诉求，对已有实践探索进行规范，为法律修改提供政策储备；另一方面，为下一步进行突破法律的改革试验，提供了多样化的政策选择。比如，对不具有资格权的使用权主体占用宅基地时收取有偿使用费，拥有资格权的农户可以跨集体申请取得宅基地，宅基地流转时拥有资格权的集体成员享有优先受让权，拥有资格权的农户可以有限期流转宅基地确保不失居等。
二、资格权内涵界定及实现形式
资格权属于新提出的权利类型，现有法律中没有相关的概念可供参考，从地方实践探索和已有资料来看，对于资格权的研究主要集中在资格权内涵和实现形式方面。
（一）资格权内涵的三种理解
青海湟源、河南长垣等多地出台了宅基地“三权分置”指导意见并进行了实践探索，从实践情况看，对于资格权的内涵有三种理解：一是农民集体成员依法享有的从村集体申请取得宅基地使用权的权利。二是农民集体成员依法享有的通过分配、继受、共同共有三种方式取得宅基地使用权的权利，不仅包括从集体土地所有权人手中取得宅基地使用权，也包括从其他使用权主体获得宅基地使用权。三是宅基地资格权人将一定年限的宅基地和房屋使用权转让给他人，转让期满后原使用权人恢复对宅基地占有的权利。
（二）资格权内涵不同理解对比
第一、二种解释把资格权视作农户依法取得宅基地的权利，只是对取得途径宽窄的限定不同。第一种将资格权界定为符合宅基地分配的资格。第二种界定包含了现行宅基地制度下，农村村民合法取得宅基地使用权的所有途径，包括分配、继承、转让、赠予、买卖、共同共有等，其内涵要广于第一种。保障农户资格权，不仅要保障符合宅基地申请条件的村民初始分配宅基地的权利，也应保障农村村民通过流转方式获得宅基地的权利。
第三种解释将资格权视作宅基地使用权有限期转让之后的到期回收权，对现行制度最大的突破是延长了宅基地使用权流转的期限（按现在法律出租最高20年），有的地方将其放宽至30年。第一、二种解释注重宅基地农户资格权保障，第三种解释更注重宅基地使用权放活，其政策设计初衷与农用地承包经营权分置很相似。现行宅基地与农用地制度存在较大区别：一是两者权利实现的频次不同，耕地承包期为30年，届满后再延长30年，即承包权60年才有一次实现的机会；满足宅基地申请条件的农户随时都可以申请宅基地。二是两者的使用期限不同，承包权为30年，承包期间经营权流转相当于转租的过程，到期后所有权人可以重新分配使用权；宅基地使用权为无限年期，宅基地使用权转让类似所有权转让，转让给非本集体成员，是对所有权人权益的弱化。三是两者的属性不同，承包地对于农户更多的体现经济收益属性，流转受让人注重的是一定时期内的经济收益。宅基地对于农户兼具居住保障和财产收益功能，侧重其财产收益功能时，跟承包地一样，流转受让人注重的是经济收益；侧重居住保障功能时，受让人更注重长期稳定。从实践看，将宅基地使用权有限期流转的案例，受让人看中的是宅基地及地上房屋的经济收益属性，并非居住保障功能。宅基地转让用作商服等经营性用途时，20年或30年的转让期限市场主体能够接受，因为国有商服用地使用权最多也不过40年；如果转让后用于居住，那20或30年的期限难以满足使用权人的期望。鉴于宅基地与农用地制度的区别，第三种解释的适用范围更窄一些。
（三）资格权内涵界定及权能构成
三种解释对资格权内涵界定不尽相同，但目的是一致的，即确保农民不失居的前提下，放活宅基地使用权。每种解释都符合地方实际，将资格权视为居住保障更适宜中西部宅基地市场价值没有显现的地区，将资格权视为宅基地使用权有限期转让的权利，更适合农房财产权益已经显现的经济发达地区。三种理解实质是统一的关系，资格权包含农民集体成员取得宅基地使用权的权利，也包含将宅基地使用权有期限转让的权利，宅基地有限期转让是资格权人放活宅基地使用权的途径之一。
考虑到与现行宅基地制度的有效衔接，资格权可界定为农民集体成员依法取得（包括分配、继受、共同共有三种方式）和无偿占有宅基地使用权的权利，以及将合法取得的宅基地使用权有期限转让给第三人的权利。资格权具有占有、收益和处分三项权能。占有表现为资格地位维持；收益表现为资格权被动灭失受偿和主动有偿退出；处分表现为资格权人主动放弃资格权，致使其灭失。
三、资格权有关问题的讨论
（一）资格权的拥有主体和认定单元
资格权是基于特定人群的一种权利，具有强烈的身份属性。对于身份属性一种观点认为，限定于农民集体成员；另一种观点认为，只要拥有宅基地的人（包括继承农房的城镇居民）就有资格权。“中央一号文件”要求保障“农户资格权”，对资格权主体已经有明确的限定，因此“只要拥有宅基地的人就有资格权”不符合实际。资格权是农民集体成员所特有的一种权利，依附“成员权”而存在，其权利比“成员权”的权利范围要小，只是“成员权”在宅基地取得和占有方式上的具体表现。
关于资格权的认定，一种是以户为单元认定宅基地资格权，符合分户条件的农户拥有资格权，凭借资格权申请宅基地，资格权拥有主体为户（数个农民集体成员以家庭关系组成）。另一种是以人为单元认定宅基地资格权，符合条件的农民集体成员拥有资格权，资格权拥有主体为集体成员个人，但资格权实现时还是以户为单位实现。不管哪种认定方式，终究要按户取得宅基地，很好的衔接了现行宅基地制度。考虑到集体成员身份是以人为认定单元，因此采用“按人认定”的方法确定资格权更有利于与集体成员认定相衔接，考虑到与宅基地分配方式衔接，资格权可以“按户实现”。
（二）资格权的依附载体与管理模式
资格权依附“成员权”而存在，实践中对于农民来说是两种不同组织的成员：一是村民自治组织成员，俗称村民。二是集体经济组织成员。很多地方两者是重叠关系，在农村人口流动性趋强的背景下，两者重合度明显下降，出现了是村民不是集体经济组织成员或已不是本地村民仍保留集体经济组织成员身份的情况。这些在法律上都予以认可。村民自治组织成员的界定依据《村民委员会组织法》和居住关系来界定。集体经济组织成员认定全国还没有统一的法律，但从各地出台的一些认定办法来看，比较通用的是以户籍关系为主，并辅以其他条件来进行认定。随着农村集体产权制度改革的推进，集体经济组织成员的界定，出现了“生不增、死不减”的静态管理模式，将其长期固化。
目前《土地管理法》有关宅基地的规定，使用权主体都是采用农村村民，即村民自治组织成员。宅基地分配是根据人口变化的一个动态过程，如果采用长期固定的界定方式，就不能有效发挥宅基地对农民的居住保障功能。当然，一些无后备土地资源不可能再分配宅基地的地区或村民自愿放弃宅基地分配资格的地区可以选择将资格权固化，资格权固化意味着宅基地失去了对村民的居住保障功能。从全国大多数地区来看，宅基地对于农民来说还是重要的居住保障，资格权的界定应是动态的管理模式，不管是依据村民自治组织成员，还是集体经济组织成员，都要保证他的动态性，这样才能发挥居住保障功能。
（三）资格权的认定主体与取得方式
资格权的认定主体也就是成员身份的认定主体，资格权依附农民自治组织成员的话，村委会为认定主体，以村民（代表）大会表决确定；资格权依附集体经济组织成员的话，集体经济组织为认定主体，以集体经济组织成员（代表）大会表决确定。截止2018年6月，全国共有23.8万个村、75.9万个村民小组建立了集体经济组织，占总村数的40.7%，村民小组占比超过15%，也就是说还有将近60%的村没有成立集体经济组织。因此，全国不可能有统一的认定主体，只要集体内部成员同意，依据哪种方式认定都行。具体到认定标准由认定主体通过民主协商确定。
资格权取得方式跟村民身份或集体经济组织成员身份取得方式一样，包括初设取得、出生取得、婚姻迁入取得、协商加入取得等，需由村民（代表）大会或集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上成员（代表）同意才行。
（四）资格权的权能辨识与行使次数
资格权在获取宅基地使用权时存在区别，分配方式取得宅基地的权利只能行使一次，资格权人以申请分配方式取得宅基地或出卖、出租、赠与住房后将不能再申请宅基地，丧失了资格权中以分配方式取得宅基地的权利，其中，因自然灾害引发宅基地使用权灭失或土地被征收需要重新分配宅基地安置的例外，但可以通过继承、流转等方式取得宅基地。因此，分配宅基地是一次性权利，继受、共同共有可多次行使。宅基地资格权人将宅基地使用权有期限转让给第三人的权利也可以多次行使。
（五）资格权的权利让渡与表达方式
这两个问题的核心都涉及到资格权属性认定，即把资格权作为一种基本的居住保障，还是作为一种类似财产权。如果把资格权当作是农民住房基本保障的话，相当于最低生活保障，就不应该允许转让，农户满足条件可以获得，不符合条件后只能自动退出或符合条件的情况下自愿退出。如果允许转让的话，资格权就是一种类财产权利，类似于以前的“粮票”，“凭票购粮”（资源短缺的背景下购粮资格也会拥有市场价格）最终结果是资格权跟宅基地使用权完全重叠，这样也就不存在“三权分置”了。在一次性分配宅基地之后，不再分配宅基地的地区（资格权固化）可以采取这种方式，资格权也可以按份转让（与宅基地面积对应）。就目前而言，对赋予宅基地使用权财产权利尚存在顾虑，必然不会贸然将资格权向类财产权方面去改革，将资格权作为居住保障，禁止其转让是比较可行的改革方向，这样也比较容易理解和实践操作。
资格权的表达方式也跟资格权属性认定密切相关，把资格权作为基本的居住保障，资格权人就是动态的变化群体，总有人不断获得资格权，也不断有人失去资格权，在分配保障环节，颁发证书工作量较大，而且失去资格权后，证书还要追回，进一步加大了工作量，采取记账式登记薄的方式更便捷。把资格权作为一种类财产权的话，可以颁发资格权证书，方便通过市场交易实现财产权。目前一些地方已经颁发了宅基地农户资格权证书，主要针对宅基地及农房有限期流转的情况，这种流转类似国有土地上房屋出租，只是租期长了一些，属于民事主体之间的债权关系，从建立城乡统一建设用地市场的角度看，政府以颁发证书的方式确认这种债权关系肯定不合适，应该与国有土地看齐，流转双方签订书面合同即可，约定期限、用途、价格责任等条款，并向村委会和房产管理部门登记备案。
（六）资格权的实现形式与实现范围
保障资格权就是赋予符合宅基地取得条件的主体资格权，并且资格权主体想实现时，可以顺利实现其资格权，至于实现不实现，让农户自己选择。保障农户资格权的一个基本前提是根据人均村庄建设用地标准预留足够的村庄建设用地规划空间，并在年度新增建设用地计划指标安排时对宅基地实行特殊保障，充分保障符合建房条件的农户建房用地需求。资格权的具体实现形式包括三方面：一是资格权保障，对于拥有宅基地分配资格的主体，按照“一户一宅”的规定分配宅基地；在后备土地资源稀缺的地区，通过集中居住、申请经济适用房、廉租房、购房补贴等多种方式确保资格权的实现。二是资格权保留，符合宅基地分配条件的农户暂不申请宅基地或农户将占用的宅基地退还给集体，其资格权予以保留，将来建房时可以申请取得宅基地。三是资格权退出，符合宅基地分配条件的农户主动放弃申请宅基地或占有宅基地的农户将宅基地退还给集体，并承诺以后也不取得宅基地的，可以获得相应补偿。
资格权的实现范围主要在本集体内部，即集体成员取得本集体宅基地使用权，实践中有些地区探索了宅基地使用权跨集体流转，并且规定跨集体取得宅基地使用权的主体必须符合“一户一宅”等宅基地申请条件，实质是资格权的跨集体实现。我国村庄平均规模较小，宅基地使用权跨集体流转有利于村庄合并和农村人口集聚，方便公共基础设施配套和农村居住环境改善。在村庄分布散、人口规模小的地方，可以尝试资格权的跨集体实现，进一步丰富资格权实现形式。
四、建议
（一）加大宅基地“三权分置”探索力度
宅基地“三权分置”发端于广大农村的实践，其内涵界定、权利构成等核心问题的解决也必定来自对实践做法的总结。宅基地“三权分置”在不同区域、不同资源禀赋条件下、不同发展阶段有不同的特点与诉求，资格权的内涵、实现形式也必定存在区域间的差异。建议在坚守“公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民权益不受损”三条底线的前提下，鼓励不同的地区进行差别化探索，为宅基地“三权分置”积累更为丰富的实践样本。同时，结合各地实践情况，加强对宅基地农户资格权的法理研究，为国家层面明确资格权内涵、实现形式等内容提供实践经验与政策储备。
（二）加强农民集体自治能力建设
资格权的认定和管理属于村民自治范畴，资格权的科学认定和规范管理有赖于农民集体自治能力的提升。应进一步明晰村民自治组织与集体经济组织的职责定位：一方面，加强基层党组织领导下的村民自治组织建设,选好村两委带头人，确保按照村民意志确认村民自治组织成员身份，明确村民自治组织成员的权利和义务；另一方面，完善农村集体经济组织组建和相关的法律安排，明确集体经济组织的法律地位，科学确认农村集体经济组织成员身份，为宅基地农户资格权认定夯实基础。
[1]：新修订的《土地管理法》规定不能保障一户拥有一处宅基地的地区，可以采取措施保障农村村民实现户有所居。本文认为不以宅基地来保障农民居住权的做法，可以理解为资格权的退出，而获得的居住场所含有资格权退出补偿的意义。
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